RPO nie zawalczy w sprawie bezstronności

7 września 2022
Ewa Siedlecka

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek nie złoży wniosku o wyłączenie z rozpatrywania sprawy ustawy o dostępie do informacji publicznej Julii Przyłębskiej i innych sędziów jej Trybunału, którzy utajnili swoje majątki. Nie widzi podstaw do kwestionowania ich bezstronności.

Ustawę do TK zaskarżyła pierwsza prezes SN Małgorzata Manowska. Rozpatruje ją pełen skład. O to, czy złoży wniosek o wyłączenie prezeski TK, trojga sędziów i dwóch dublerów, zapytałam RPO dwa miesiące temu. Dostałam zapewnienie, że sprawa jest dużej wagi i RPO – który za czasów Adama Bodnara przystąpił do tej sprawy w obronie naszego prawa do informacji – rozważy taki wniosek. Teraz przyszła ostateczna odpowiedź: RPO wniosku nie złoży.

Na początek przypomnienie. Prezes Manowska, która – jak wielu innych funkcjonariuszy państwa – zobowiązana jest udzielać informacji publicznej, zamarzyła, by ten swój obowiązek ograniczyć. Znacząco, bo zaskarżyła przepisy, bez których ta ustawa straci sens: rzekomo zbyt szeroką i niejasną definicję „informacji publicznej”; rzekomo zbyt szeroki i niedookreślony krąg instytucji i osób zobowiązanych do udzielania informacji; przepis o karze (grzywny) za nieudzielenie informacji; przepis, który zwalnia pytającego od wykazania jego osobistego „interesu prawnego” w uzyskaniu tej informacji (a więc realizuje konstytucyjne prawo obywatela do informacji o działaniu władz publicznych i wydawaniu publicznych pieniędzy).

Na czele pełnego składu Trybunału, który ma orzec w tej sprawie, stoi Julia Przyłębska, wielokrotnie pozywana do sądu administracyjnego za nieudzielanie informacji publicznej. Urzędowanie zaczęła zresztą od zakazu nagrywania i filmowania rozpraw przed TK (dostępne są tylko oficjalne transmisje i tylko w czasie rzeczywistym), a sama (z sukcesem) wnioskowała do prezes Manowskiej o utajnienie swojego zeszłorocznego oświadczenia majątkowego. Oraz utajniła – na ich prośbę – oświadczenia Krystyny Pawłowicz, Bartłomieja Sochańskiego, Michała Warcińskiego i dublerów Justyna Piskorskiego oraz Jarosława Wyrembaka. A więc można sądzić, że Przyłębska ma osobisty interes w tym, by ograniczyć swój obowiązek informacyjny i możliwość karania za jego niedopełnienie. Podobnie jak wymienieni sędziowie i dublerzy. „Prezes Julia” ma jeszcze jeden interes – od rozstrzygnięcia w tej sprawie zależeć będzie wynik spraw przeciw niej o nieudostępnienie informacji (ja sama mam z nią w NSA trzy takie sprawy).

Trybunał dwukrotnie odraczał rozpatrzenie wniosku pierwszej prezes SN. Widać, że to gorący kartofel dla władzy: obywatele cenią sobie dostęp do informacji o działaniach władzy, więc gdyby znany ze spolegliwości wobec władzy Trybunał Przyłębskiej wyrwał ustawie gwarantującej im to prawo zęby, winą obciążyliby przede wszystkim władzę PiS.

Zapytałam (dwa miesiące temu) Trybunał, czy „prezes Julia” i pozostała piątka wyłączą się ze względu na brak tzw. bezstronności zewnętrznej, czyli wiarygodności w oczach opinii publicznej, że gwarantują bezstronność. Niedawno dostałam odpowiedź. Bardzo szczególną, bo z powołaniem się – kuriozalnym – na ustawę o informacji publicznej. Otóż poinformowano mnie, że mój wniosek nie jest wnioskiem o informację publiczną, bo dotyczy „zamiarów, planów i zapowiedzi”, a nie „czynności i zachowań podjętych w celu wykonywania zadań”. Inaczej mówiąc: mogliby mnie poinformować co najwyżej o tym, że sędziowie się wyłączyli. Jak się nie wyłączyli – to znaczy, że nie podjęli „czynności”. Tak właśnie w praktyce Trybunał Przyłębskiej radzi sobie z obowiązkiem udostępniania informacji publicznej. Na marginesie: prezes Manowska przy innej okazji żądała ode mnie wykazania, że jest interes społeczny w tym, żeby akurat mnie udzielać informacji, o które do SN wnioskowałam.

Odpowiedzią Trybunału specjalnie się nie zdziwiłam (w międzyczasie dowiedziałam się nieoficjalnie, że ze sprawy sama wyłączyła się Krystyna Pawłowicz, niekoniecznie z powodu braku „bezstronności zewnętrznej”). Zdziwiła mnie natomiast odmowa RPO. Prawnicy, których zapytałam o zdanie, uznali, że jego odpowiedź „jest zupełnie nieadekwatna do problemu, jaki zaistniał na tle sprawy”.

Szczerze mówiąc argumenty, których użył, wyglądają na szukanie pretekstu do odmowy zwrócenia się o wyłączenie Julii Przyłębskiej i pięciorga jej koleżanek i kolegów z rozpatrywania tej sprawy. To prawnicza sofistyka omijająca podstawowy problem: „bezstronności zewnętrznej”, czyli wiarygodności sędziego w oczach opinii publicznej. Na ten rodzaj bezstronności już kilkakrotnie w sprawach legalności neo-KRS i ważności nominacji z jej udziałem powoływały się Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości UE.

A jakie są argumenty RPO?

Marcin Wiącek powołał się na orzeczenie „starego” TK, że z faktu, iż sędzia w przeszłości wyraził publicznie pogląd na jakieś zagadnienie, nie wynika, że będzie stronniczy w rozpatrywaniu sprawy dotyczącej tego zagadnienia. Ale tamto orzeczenie zapadło na tle wniosku o wyłączenie z rozpatrywania skargi na nowelizację ustawy lustracyjnej, gdy poseł PiS Arkadiusz Mularczyk argumentował, że kilkoro sędziów, zanim zostało sędziami TK, wyrażało krytyczny stosunek do lustracji.

Tu sytuacja jest inna: chodzi nie o słowa, a o zachowania, nie przed, ale po objęciu funkcji, w dodatku o zachowania w obronie własnego interesu.

Dalej RPO zwraca uwagę, że w TK jest praktyka wyłączania sędziów na własną prośbę, a nie na wniosek strony. Ale praktyka to jeszcze nie prawo. Potem argumentuje, że sędziowie TK mają prawo wnioskować o utajnienie oświadczeń majątkowych, więc nie można „czynić zarzutu sędziemu – i na tej podstawie kwestionować jego bezstronności – z tego powodu, że korzysta z przyznanych mu uprawnień”. Te uprawnienia nie są takie oczywiste, bo ustawa o TK o nich nie wspomina, a wyinterpretował je w jednym z wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny pod koniec zeszłego roku. Wyrok nie jest prawomocny. A chodzi nie o „korzystanie z uprawnień”, tylko o związane z tym wątpliwości co do bezstronności orzekania w konkretnej sprawie.

Kolejny argument: wniosek prezes Manowskiej nie dotyczy oświadczeń majątkowych. Tylko że jednym z argumentów pierwszej prezes SN jest niezgodność ustawy z konstytucyjną ochroną prywatności, a to zagadnienie niewątpliwie dotyczy ujawniania oświadczeń majątkowych. Poza tym prezes Przyłębska ma inne, wspomniane wcześniej interesy w ograniczeniu prawa do informacji: zawisłe w sądach sprawy przeciw niej o udostępnienie informacji. Rozstrzygnięcie TK będzie miało dla nich znaczenie, a więc dotyczy jej osobiście.

Rzecznik Wiącek argumentuje, że w sporach o dostęp do informacji „pozostają z reguły wszystkie organy dysponujące informacjami publicznymi, w tym Naczelny Sąd Administracyjny czy RPO”. Zgoda. Ale to nie oznacza, że nie miałby uzasadnienia wniosek np. o wyłączenie prezesa NSA (który jest organem sądu) z sądzenia takiej sprawy.

Dalej: zdaniem RPO „postępowanie w sprawie wyłączenia sędziego nie jest właściwym trybem dokonywania oceny legalności działań czy zaniechań administracji publicznej”, bo o tym rozstrzygają sądy administracyjne, „a nie TK w postępowaniu wyłączeniowym”. Ten argument w ogóle trudno mi zrozumieć, bo wniosek o wyłączenie sędziego nie jest oceną „legalności działań czy zaniechań administracji publicznej”.

„Prezes TK Julia Przyłębska orzekała już w sprawach dotyczących informacji publicznej, w tym jako sprawozdawca w sprawie zakończonej wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. (…) W tej sprawie żaden uczestnik postępowania, w tym RPO, nie dostrzegał wątpliwości co do bezstronności sędziego”. A niby dlaczego to, że w 2018 r. nikt nie wnosił o wyłączenie Przyłębskiej ze sprawy o konstytucyjność przepisu ustawy o dostępie do informacji, ma być argumentem za tym, że w innej sprawie i w innych warunkach nie można złożyć takiego wniosku? Warunki są inne choćby dlatego, że sprawa utajnienia oświadczeń majątkowych pojawiła się dopiero cztery lata później. Zaś prezes Przyłębska w 2018 r. mogła nie być stroną postepowań przed sądami administracyjnymi o dostęp do informacji.

Argumenty RPO nie przekonują. Podobnie jak niedawna odmowa przystąpienia do zawisłej przed NSA sprawy o pushbacki uchodźców z Usnarza, gdy argumentował, że skoro przepis ustawy mówi, że wniosek o azyl trzeba złożyć „osobiście”, to wszelkie okoliczności, jak czynne uniemożliwianie tego przez straż graniczną, a przede wszystkim niekonstytucyjność takiego przepisu, który niweczy konstytucyjne prawo do azylu, nie mają znaczenia.

Czyżby RPO prof. Marcin Wiącek pokazywał granice swojej wrażliwości na konstytucyjne prawa i wolności? Bo w tych dwóch sprawach wydaje się wrażliwszy na argumenty władzy. A to nie władza jest podmiotem tych praw i wolności, a ludzie.

Poniżej odpowiedź RPO:

  1. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK „błędny jest pogląd [.] że zajęcie [przez sędziego TK] wcześniej stanowiska w określonej kwestii prawnej [.] uprawdopodabnia zaistnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Przyjęcie takiego błędnego poglądu oznaczałoby, że zaprezentowane przez członka składu orzekającego stanowisko w kwestii związanej z przedmiotem rozstrzygnięcia mogłoby dawać w przyszłości wystarczającą podstawę do ustawicznego kwestionowania bezstronności sędziowskiej w każdej sprawie dotyczącej podobnej kwestii konstytucyjnej. Takie podejście jest całkowicie bezzasadne i nie znajduje żadnego uzasadnienia na tle przepisu regulującego podstawę wyłączenia sędziego TK” (postanowienie TK z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt K 5/08).
  2. Niezależnie od powyższego stanowiska TK w praktyce zdarzały się sytuacje, gdy wyłączano od orzekania sędziów TK, którzy w przeszłości wypowiadali się na temat konstytucyjności kontrolowanych przepisów – czy to w opiniach prawnych jako eksperci, czy to w wyrokach sądowych jako członkowie składów orzekających (zob. postanowienia TK z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt K 8/10, i z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt P 38/10). Należy natomiast podkreślić, że w obu ww. przypadkach – po pierwsze – sędziowie wypowiadali swój pogląd o konstytucyjności przepisów oraz – po drugie – wyłączenie miało miejsce na wniosek samego sędziego.
  3. Z punktu widzenia powyższego podejścia prezentowanego w orzecznictwie TK należy ocenić sytuację, w której sędzia TK – działając w przypisanej mu prawem roli organu administracji publicznej (tu: jako organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej) – jest zobowiązany do stosowania przepisów prawa. Trzeba podkreślić, że stosowanie przepisu prawa nie może być utożsamiane z wypowiedzią co do jego konstytucyjności, którą to wypowiedź można by następnie traktować jako dowód wątpliwości co do bezstronności w orzekaniu o takim przepisie.
  4. Nie można uznać, że sam fakt pozostawania organu z określonymi osobami czy instytucjami w sporze dotyczącym rozumienia zasad dostępu do informacji publicznej oznacza brak bezstronności osoby, która jest piastunem organu, do wypowiadania się czy orzekania w sprawach dotyczących informacji publicznej. Należy przypomnieć, że w tego typu sporach pozostają z reguły wszystkie organy dysponujące informacjami publicznymi, w tym Naczelny Sąd Administracyjny czy RPO. Przykładowo, nie można kwestionować bezstronności sądów administracyjnych, które orzekają w sprawach dostępu do informacji publicznej (czy poszczególnych sędziów tych sądów), z tego powodu, że sądy administracyjne (czy sędziowie piastujący w tych sądach stanowiska kierownicze) – działając jako organy administracji zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej – mogą w swojej działalności reprezentować określony sposób rozumienia przepisów o dostępie do informacji publicznej.
  5. Ocena prawidłowości postępowania określonego organu w sprawach indywidualnych związanych z dostępem do informacji publicznej jest dokonywana w przewidzianych prawem procedurach (skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub na decyzję o odmowie udzielenia informacji). Postępowanie w sprawie wyłączenia sędziego nie jest właściwym trybem dokonywania takiej oceny. Legalność działań czy zaniechań administracji podlega kontroli sądów administracyjnych, a nie TK w postępowaniu wyłączeniowym. W tym miejscu trzeba odnotować, że w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Prezesa TK w okresie piastowania tego urzędu przez p. Sędzię Julię Przyłębską zapadają różne orzeczenia – zarówno takie kwestionujące przyjęty sposób rozumienia przepisów o dostępie do informacji, jak również orzeczenia oddalające skargi (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 584/21; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 238/19).
  6. Należy dodać, że Prezes TK Julia Przyłębska orzekała już w sprawach dotyczących informacji publicznej, w tym jako sprawozdawca w sprawie zakończonej wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 (wyrokiem tym stwierdzono zgodność z Konstytucją art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego). W tej sprawie żaden uczestnik postępowania, w tym RPO, nie dostrzegał wątpliwości co do bezstronności sędziego.
  7. Prawo do wystąpienia przez sędziego z wnioskiem o objęcie oświadczenia majątkowego klauzulą „zastrzeżone” wynika z ustawy, tj. z art. 87 par. 6 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis ten stosuje się odpowiednio do sędziów TK, co wynika z art. 19 ustawy o statusie sędziów TK (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 612/21). Jest to uprawnienie związane z przysługującym sędziemu konstytucyjnym prawem do ochrony życia prywatnego. Nie można w związku z tym czynić zarzutu sędziemu – i na tej podstawie kwestionować jego bezstronności – z tego powodu, że korzysta z przyznanych mu uprawnień. Trzeba dodać, że w sprawie o sygn. akt K 1/21 nie są kontrolowane przepisy dotyczące oświadczeń majątkowych sędziów.
  8. Z przedstawionych wyżej przyczyn nie zachodzą podstawy do przedstawienia przez RPO wniosków o wyłączenie sędziów TK – członków składu orzekającego w sprawie o sygn. akt K 1/21.