PKW niewszechmogąca

31 lipca 2024
Ewa Siedlecka

PiS sprzeniewierzał publiczne pieniądze, prowadził kampanię wyborczą na dopalaczach – a kary nie ma. Czy na pewno? I czy na pewno trzeba wyposażyć PKW – organ przecież polityczny – w większą władzę jej wymierzania?

Bomba nie wybuchła. PKW po raz drugi odroczyła przyjęcie sprawozdania komitetu wyborczego PiS z kampanii do parlamentu. Następny termin wyznaczyła na 29 sierpnia. I może to nie być termin ostateczny. Toczy się spór polityczny o granice uprawnień PKW.

Spór o prawo powinien być sporem prawnym, a nie politycznym, ale tak już się u nas przyjęło, że prawo jest polityczne. Doktrynę o polityczności prawa (wyższość woli politycznej nad prawem) wylansował PiS, najwyraźniej skutecznie.

PKW wie, że wobec skali nadużywania publicznych środków do zagwarantowania sobie sukcesu wyborczego przez PiS i jego koalicjantów, wobec oczekiwania dużej części opinii publicznej, że takie nadużycia nie ujdą płazem, i wobec powinności przeciwdziałania patologiom na przyszłość (działanie odstraszające) – reakcją powinno być odrzucenie lub zakwestionowanie części sprawozdania PiS, co spowoduje utratę do 75 proc. zwrotu kosztów kampanii i do 75 proc. subwencji budżetowej (z ok. 26 mln zł). Wie też, że prawne uzasadnienie takiej decyzji będzie, wobec ograniczonych kompetencji PKW, trudne. Zapewne szuka więc jakiegoś mocnego – przynajmniej na pierwszy rzut oka – argumentu, że kwestionując wydatki, które formalnie nie były poniesione w ramach kampanii, nie wykracza poza swoje kompetencje. Pamięta przy tym, że PiS może się odwołać do Sądu Najwyższego, do złożonej z neosędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej, którzy z pewnością każdą słabość uzasadnienia wyłapią, by decyzję PKW obalić.

Odraczając decyzję, PKW zapowiedziała, że wystąpi o dodatkowe wyjaśnienia do Rządowego Centrum Legislacji i NASK, które to instytucje miały w ukryty sposób finansować agitację na rzecz przyszłych kandydatów Zjednoczonej Prawicy w wyborach (o czym dalej).

Rzecz idzie nie tyle o być albo nie być PiS i jego przystawek, bo pozbawienie na jakiś czas publicznych dotacji z pewnością nie zabije tej doskonale zabezpieczonej nieruchomościami i innymi mniej lub bardziej oficjalnymi dochodami partii. Rzecz idzie o poczucie sprawiedliwości. Bo to, że PiS i jego koalicjanci finansowali swoje kampanie z publicznych pieniędzy i że nie były to miliony, ale setki milionów złotych z funduszy przeznaczonych na zupełnie inne cele (choćby Fundusz Sprawiedliwości na rzecz wsparcia poszkodowanych przestępstwem i byłych więźniów) – nie budzi żadnych wątpliwości. Podobnie jak to, że miało to wpłynąć na poparcie wyborcze rządzących ugrupowań.

Spór dotyczy co najwyżej tego, czy takie wydatkowanie tych pieniędzy było przestępstwem. I – co w tym wypadku kluczowe – czy Państwowa Komisja Wyborcza może te wydatki oceniać w ramach rozliczania kampanii wyborczej.

PKW jest pod olbrzymią presją. Nie pierwszy raz, by przypomnieć choćby wybory samorządowe 2014, okupację PKW i oskarżenia o sfałszowanie wyborów. Tym razem presja płynie zewsząd: PiS ostrzega, że pozbawienie go dotacji będzie aktem zemsty politycznej i wykroczeniem PKW poza jej kompetencje. Oskarża rząd o bezprawne naciski na PKW.

Funkcjonariusze rządu i partii rządzącej rzeczywiście wszem wobec ogłaszają, że jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem PKW będzie uznanie, że PiS złamał zasady finansowania kampanii, i odebranie mu dotacji.

PKW dostała od rządu bogaty materiał potwierdzający, że władze Zjednoczonej Prawicy tak przed ogłoszeniem kampanii wyborczych, jak i w ich trakcie wydawały olbrzymie sumy z publicznych pieniędzy na promowanie swoich ugrupowań i poszczególnych osób. W przypadku Funduszu Sprawiedliwości, którym dysponowało Ministerstwo Sprawiedliwości, a więc Suwerenna Polska Zbigniewa Ziobry, mamy nawet dowody na to, że planowano, ile pieniędzy z FS pójdzie na promocję konkretnego kandydata SP, a potem dokonywano obliczeń efektywności tych inwestycji, gdzie miarą była liczba zdobytych realnie głosów. Ministerstwo obliczyło, że chodzi o dotacje w wysokości 224 mln zł, przyznane w latach 2019-23, z których 200 mln zł zasiliło okręgi wyborcze kandydatów Suwerennej Polski.

Szef kancelarii premiera Jan Grabiec przesłał do PKW sprawozdania poszczególnych resortów z tego, ile, jaką drogą i z jakich publicznych funduszy wspierały konkretnych kandydatów Zjednoczonej Prawicy. Jednym z największych opisanych kuriozów jest finansowe i kadrowe wsparcie Rządowego Centrum Legislacji, którego miał sam sobie udzielić jego szef Krzysztof Szczucki. Grabiec pisze, że w latach 2022-23 „podjął szereg działań, które mogą składać się na działania o charakterze agitacji przedwyborczej”, jak zatrudnienie osób, które oddelegował specjalnie do kampanii. Poza tym „jeździł po jednostkach Straży Pożarnej, spotykał się z samorządowcami, wizytował przedsiębiorstwa” na terenie, z którego potem kandydował do Sejmu.

Inny przykład: 18 mln zł publicznej dotacji dla państwowego instytutu badawczego NASK, z której – pod hasłem tropienia fake newsów w mediach – na zlecenie rządu monitorowano media pod kątem wpływu publikacji na „wiarygodność PiS”.

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wykryło, że resort za rządów PiS przekazywał znacząco większe dotacje do regionów, z których zamierzali kandydować jego ludzie. Podobne były wyniki audytu w resorcie finansów w Izbach Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, Łodzi, Poznaniu. Finansowano tam pikniki promujące osiągnięcia rządu, przekazywano pieniądze, promowano osoby kandydujące w wyborach np. w ten sposób, że kupowano zestawy ratownictwa medycznego, które te osoby potem przekazywały. Podobnie działo się np. w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Z kolei resort infrastruktury odnotował dotacje ze środków z Programu Społeczno-Gospodarczego dla parafii w obszarze oddziaływania inwestycji CPK w czasie kampanii. To tylko przykłady.

– Zastanawiałem się, czy członkowie PKW wrócili z jakiejś długiej wyprawy na Marsa, gdzie nie było widać, co się dzieje – powiedział szef komitetu stałego Rady Ministrów Maciej Berek, komentując słowa członka PKW Ryszarda Kalisza, że dostarczony materiał dowodowy jest za słaby do stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, w jakim PKW ma prawo oceniać kampanijne finansowanie.

Jan Grabiec oczekuje od PKW takiej interpretacji jej uprawnień, która je poszerzy. W piśmie do PKW stwierdza: „Godzi się też przypomnieć, że zasada legalizmu wymaga od każdego organu państwa wypełnienia treścią każdej przyznanej mu kompetencji. Oznacza to powinność dostosowania form i skali działania do uwarunkowań faktycznych. Przywrócenie społecznej wiary w równość szans wyborczych stanowić powinno wyznacznik działań najwyższego organu wyborczego”. Mówiąc mniej na okrągło: minister Grabiec w imieniu rządu domaga się, by PKW zadośćuczyniła społecznemu poczuciu sprawiedliwości, poszerzając swoje uprawnienia. Tylko że wtedy można by zarzucić jej złamanie konstytucyjnej zasady, że organy państwa działają „na podstawie i w granicach prawa”, czyli właśnie zasady legalizmu, na którą powołuje się Grabiec. Bo zasada ta oznacza, że organ państwa nie może swoich uprawnień interpretować rozszerzająco.

Dla PKW zbawcze w tej sytuacji byłoby, gdyby kwestionowane dotowanie „pod stołem” propagandy wyborczej Zjednoczonej Prawicy z nieprzeznaczonych do tego celu funduszy zostało uznane przez wymiar sprawiedliwości za przestępstwo. Ale do tego daleko. Na razie prokuratura prowadzi postępowania, nie ma aktów oskarżenia, a główny antybohater Marcin Romanowski, odpowiedzialny za Fundusz Sprawiedliwości, nie został skutecznie pozbawiony immunitetu zastępcy członka Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Ryszard Kalisz ocenił materiały, jakie dostał od prokuratury, jako „bardzo kiepskie” pod kątem uzasadnienia odebrania PiS dotacji.

Żeby zrozumieć, skąd tak drastyczna różnica pomiędzy rzeczywistością a prawnym dystansem do niej  PKW, trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie: co to jest „kampania wyborcza”? Bo ewidentnie czym innym jest ona dla PKW, a czym innym dla opinii publicznej i polityków.

My przez „kampanię wyborczą” rozumiemy wszystko, co ma przyczynić się do wzrostu lub spadku popularności konkurujących ugrupowań przed wyborami. W tym sensie kampanią mogą być nazwane działania podległej rządowi prokuratury (np. postawienie zarzutów politykowi opozycyjnej partii) czy decyzje rządu np. o podwyżce emerytur, które mają miejsce w czasie przedwyborczym. W tym sensie agitacją są też dotacje np. z Funduszu Sprawiedliwości dla Koła Gospodyń Wiejskich w okręgu, w którym startuje kandydat Solidarnej/Suwerennej Polski.

Dla PKW kampania wyborcza ma węższe znaczenie, określone w kodeksie wyborczym i jej własnych uprawnieniach. To działania komitetów wyborczych finansowane wyłącznie ze środków zgromadzonych na koncie Funduszu Wyborczego konkretnego Komitetu, związane z „agitacją wyborczą” określoną w kodeksie wyborczym (art. 105 par 1) jako „publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego”. Kampania wyborcza zaś – dla PKW – zaczyna się z dniem ogłoszenia wyborów. Poza oceną PKW jest to, co się dzieje przed oficjalnym ogłoszeniem wyborów – a więc np. nierzadko spotykane promowanie na billboardach kandydatów bez odwoływania się do wyborczego kontekstu, a np. do sprawowanych przez nich funkcji publicznych. Podobnie tzw. kiełbasa wyborcza, czyli np. fundowane przyszłym wyborcom przez rządzące ugrupowania prezenty w postaci 14. emerytur czy finansowane z pieniędzy ministerialnych pikniki, na których poszczególni ministrowie chwalą się osiągnięciami. Pamiętamy słynne wyjazdowe posiedzenia rządu Ewy Kopacz odbywające się pod hasłem „rząd bliżej ludzi” w przedwyborczym sierpniu 2015 r.

Poza kompetencją PKW jest – w tym rozumieniu – także agitacyjno-wyborcza rola wielkich manifestacji opozycji, np. marszu 4 czerwca 2023 w Warszawie, współorganizowanego przez KO z Komitetem Obrony Demokracji i innymi organizacjami obywatelskimi. Finansowany był z pieniędzy partyjnych, a więc publicznych, i ze społecznych, czyli można powiedzieć, że ze zbiórki publicznej, czego, gdy chodzi o kampanię wyborczą, zakazuje kodeks wyborczy. Marsz odbył się przed ogłoszeniem kampanii, ale niewątpliwie miał wpływ na wynik wyborów. PiS mógłby argumentować, że skoro do jego kampanijnych wydatków liczy się ministerialne pikniki, to do wydatków kampanijnych KO należy doliczyć koszty np. marszu 4 czerwca, na którym przecież nawoływano do głosowania na opozycję.

Ci, którzy gotowi są zaakceptować, że PKW ma dzisiaj mocno ograniczone kompetencje, domagają się zmian w prawie i poszerzenia tych kompetencji. Wyposażenia PKW w uprawnienia organu quasi-śledczego i poszerzenia pola badania na rozmaite zjawiska związane z rozwojem technologii (np. kampania w internecie, użycie botów – prekursorem był Andrzej Duda), agitację wyborczą omijającą komitety wyborcze, uprzywilejowaną pozycję ugrupowania rządzącego, rolę mediów publicznych itd.

Oczywiście warto się nad takimi zmianami zastanowić. Ale jeśli się dobrze w tym poszerzaniu kompetencji rozpędzić, to gdzie się zatrzymamy? Czy PKW będzie kontrolować nie tylko okres wyborczy, ale i przedwyborczy? Jaki? Pół roku? Rok przed ogłoszeniem wyborów? Czy będzie zaliczać finansowanie wieców opozycji w okresie przedwyborczym? Zakaże rządowi prowadzenia w tym okresie akcji informującej o jego sukcesach i planach? Ocenzuruje internet?

Pamiętajmy, że PKW to już nie ciało złożone z niezawisłych sędziów, ale z dziewięciu osób mianowanych z klucza politycznego, z przewagą opcji aktualnie rządzącej. Czy chcemy takiemu ciału oddać jeszcze większą władzę nad procesem wyborczym? Pamiętajmy, że PKW decyduje o kształcie i przebiegu wyborów i referendów, w tym o drukach do głosowania, których forma może wpłynąć na wynik wyborów (słynne „książeczki” w wyborach samorządowych 2014, które podbiły wyniki PSL, czy sposób przeprowadzenia wymuszonego przez PiS referendum razem z zeszłorocznymi wyborami parlamentarnymi). A także o liczbie i rozmieszczeniu komisji wyborczych i technicznej stronie wyborów za granicą.

Powinniśmy też pamiętać, że o wyniku wyborów mają decydować wyborcy, a nie żaden tak czy inaczej skonstruowany organ. Należy pilnować, żeby taki organ nie miał władzy zdolnej wypaczyć wyborczy wynik, co oznacza, że powinniśmy być z rozszerzaniem jego władzy ostrożni. Jeśli było złamanie prawa – powinien to oceniać sąd i wymierzyć odpowiednią sankcję. Jeśli popełniono przestępstwo – to sprawa dla prokuratury i sądu karnego. Nie dla organu kontrolującego wybory.

Dla olbrzymiej części opinii publicznej nie ulega wątpliwości, że PiS i jego rządowi koalicjanci sprzeniewierzyli publiczne pieniądze dla swojej partyjnej korzyści. Sankcją za to jest w demokracji przede wszystkim publiczne napiętnowanie i polityczna odpowiedzialność (utrata władzy, przegrane wybory, spadek poparcia). Także czasowa utrata dotacji, ale ta jest z politycznego punktu widzenia mniej dolegliwa. Lamentowanie, że sprawiedliwości nie stało się zadość, jeśli z powodu wąskich uprawnień PKW ta sankcja nie dotknie PiS, można uznać za przesadę. Sankcja polityczna jest. Może będzie też karna.